Kommentar: Gemeinsames Recht, halbes Recht? Russlands bedingungslose Rückkehr in die PACE stellt die Grundlagen des Europarats infrage – er benötigt nun dringend eine aktive Stärkung

Schon oft in der Geschichte hat eine scheinbar unumgängliche Entscheidung, die mit dieser Begründung als richtig hingestellt wurde, sich später als Ausgangspunkt von Zerstörung erwiesen. Es besteht ein großes Risiko, dass dies auch beim Mehrheitsbeschluss der Parlamentarischen Versammlung des Europarats (PACE) vom 24. Juni so sein könnte, mit dem sie der russischen Delegation das 2014 entzogene Stimmrecht in der PACE wiedergab, ohne dass dafür Vorbedingungen gesetzt worden wären und die russische Führung irgendwelche Zugeständnisse gemacht hätte. Das Konzept dazu war im Mai vom Ministerkomitee, dem die Regierungen der Europaratsländer angehören, vorgelegt worden, und hatte sofort heftigen Streit ausgelöst – denn das Stimmrecht war als Reaktion auf die illegale Krim-Annexion und den Beginn des Kriegs in der Ostukraine durch die russische Führung ausgesetzt worden.

Der DRA hat sich öffentlich gegen diese unfertige und riskante „Lösung“ gewandt (siehe HIER und HIER) – anders als viele (aber bei weitem nicht alle) russischen Menschenrechtler, die ihre Position auch in Straßburg noch einmal vertraten. So richtig das Ziel ist, Russland im Europarat halten zu wollen, die Vorlage war ungenügend und womöglich gar schädlich. Für die Ablehnung sprechen u.E. mehrere Gründe:

Erstens schwächt der Beschluss die Institutionen, das Recht und die Glaubwürdigkeit des Europarats, obwohl er beworben und gefeiert wurde als Bewahrung Russlands im europäischen Rechtsraum und des Zugangs seiner140 Mio. Einwohner*innen zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Die Führung der Großmacht hat durchgesetzt, dass ihre massive Verletzung der Souveränität des kleineren Nachbarlandes im Europarat keine Folgen mehr hat – und so verbreitete es die Staatspresse in Russland denn auch: als Anfang vom Ende der Sanktionen. Straffreiheit aber, so weiß die Justiz, untergräbt das Recht wie das Rechtsbewusstsein. Zumindest für andere große Länder – etwa die Türkei – ist nun klar: Auch sie werden im Europarat künftig nur eingeschränkt zur Einhaltung der Regeln gedrängt werden.

Zweitens ist die dem Beschluss zugrunde liegende These zumindest Spekulation, Russland habe nur auf diese Weise im Europarat gehalten werden können, wie auch jene, dass nun die Menschenrechte in Russland besser geschützt werden könnten. Denn einerseits musste der Europarat selbst den Mechanismus nicht in Gang bringen, der Länder, die zwei Jahre lang keine Beiträge gezahlt haben, aus dem Europarat ausschließt. Andererseits ist aus Sicht der russischen Führung der Verbleib des Landes im Europarat vor allem taktischer Natur – sie wäre jetzt wohl kaum ausgestiegen, da sie vorerst doch nicht zu offen gegen den gebündelten Willen der liberalen Minderheit regieren kann und mag, wie die rasche Freilassung des Investigativjournalisten Igor Golunov im Juni bewies, sodass sie das Signal des Ausstiegs derzeit scheut.

Zugleich ist es aber unrealistisch zu meinen, dass sich die russische Führung in Fragen, die ihr autoritäres Herrschafts- und Überlebensmodell tatsächlich berühren, Vorschriften aus Straßburg machen ließe. Und während im Land täglich Menschenrechte tausendfach verletzt werden, weiterhin systemisch und eher zu- als abnehmend, wird die Führung wie bisher Jahre nach den Rechtsbrüchen individuelle Kompensationen an einige Opfer zahlen, gelegentlich Gesetzdetails ändern, in allem Grundsätzlichen aber ignorant bleiben oder auf den gezielt in die Verfassung eingeführten Vorrang eigener staatlicher Interessen verweisen. Höchstens langfristig, in einer Zeit nach Putin, seinem Kreis und Herrschaftsmodell, wird der Europarat, sofern er dann noch Bestand und normative Kraft hat, in Russland relevant zur Besserung der Rechtsrealität beitragen. Vor allem in dieser vagen Hoffnung liegt ein Argument dafür – wie auch in der wenigstens moralischen Genugtuung für Opfer, die schon heute in Straßburg Rechtfertigung erfahren –, Russland jetzt dennoch unter allen Bedingungen (d.h. eben ohne Bedingungen) im Europarat gehalten zu haben. Dafür aber müsste, wie unten geschildert wird, dessen Sinn und Kraft jetzt erstmal neu erstritten werden.

Drittens hat der Beschluss vorhersehbar einen Keil in die europäische Zivilgesellschaft betrieben, Politik und Diplomatie nahmen das in Kauf. Viele NGO-Aktivist/innen aus der Ukraine, Georgien und anderen Nachfolgestaaten der Sowjetunion fühlen sich auch von den russischen Kolleg/innen verraten, wie man an hitzigen Diskussionen im Internet ablesen konnte: Sie sehen nun die Politik des Völkerrechtsbruchs straflos akzeptiert, mit Hilfe auch der russischen Kolleg/innen. Und sie sehen auch, was offenkundig war und in der Politik niemand leugnet – dass die russische Führung die europäischen Partner mit der Austrittsdrohung erpresst haben. Leider haben die russischen NGO-Vertreter/innen vor allem ihr eigenes – sehr verständliches, begründetes, vom DRA unterstütztes – Interesse am Verbleib im Rechtsraum des Europarats verfolgt, kaum aber eine rechtzeitige Verständigung über die Ländergrenzen hinweg. Diese Verständigung – auch dazu, wie die angestrebte gegenseitige Solidarität in diesem Fall hätte aussehen können – muss nun nachfolgen und wird Zeit brauchen. Der DRA hat sich vorgenommen, dazu mit seinen Möglichkeiten beizutragen.

Viertens haben die europäischen Diplomaten vor allem eine andere Frage bearbeitet, die öffentlich aber kaum reflektiert worden ist: ob nämlich die PACE 2014 laut den Statuten des Europarats überhaupt ein Recht zum Stimmrechtsentzug besaß – rein juristisch hatte sie es offenbar nicht, sie hätte die Sanktion mit dem Ministerkomitee vereinbaren müssen. Daher hatte Petra de Sutter, die PACE-Sonderberichterstatterin zu der Problematik, in Strasbourg erklärt, man solle die Diskussion „nicht als Abstimmung für oder gegen Russland verstehen.“ Doch das war eine Illusion, wenn diese Trennung nicht bewusst kommuniziert wird. Es bleibt einer der Fehler der diplomatischen Bemühungen, dass es nicht gelungen ist (oder, was noch schlimmer wäre, gar nicht beabsichtigt war), den Konflikt über die Machtverteilung zwischen PACE und Ministerkomitee im Europarat abzulösen von der Frage, wie man im Europarat mit den Rechtsbrüchen der Moskauer Führung umgehen soll und was die Voraussetzungen für eine Wiederbeteiligung Russlands in der PACE sein sollten. So war es einigen Regierungsvertreter/innen und Diplomat/innen wohl ganz recht, dass die Aufrufe der russischen NGOs diesen Teil der Auseinandersetzung verdeckten, aber die „Lösung“ zusätzlich legitimieren konnten.

Vorgesehen ist nun ein neuer Sanktionsmechanismus, demzufolge künftig beide Seiten – PACE und Ministerkomitee – gemeinsam über Strafmaßnahmen bei Rechtsverletzungen entscheiden sollen. Doch absehbar ist, dass, wenn wieder einmal jemand grüne Männchen auf ein fremdes Territorium zur Annexion oder Invasion schicken sollte, beide handlungsunfähig bleiben werden – denn gefunden werden muss zwar "nur" eine Mehrheit, aber letztlich läuft es hinaus auf eine konsensuale Regelung mit den Regierungen, die auch künftig geneigt sein werden, allzu prinzipiellen Konflikten besonders mit großen Playern im Europarat auszuweichen. Die PACE hätte am 24. Juni zumindest ihren Willen bekunden sollen, für eine Stärkung ihrer eigenständigen Vollmachten einzutreten. Eine solche institutionelle Entwicklung der parlamentarischen Ebene sollte auch ein Interesse der demokratischen Länder und ihrer Regierungen sein, schon, um die "Checks und Balances" zwischen Legislative und Exekutive im Europarat zu wahren und zu bekräftigen. Dies ist nicht geschehen – der Europarat gerät dadurch in Gefahr, noch zusätzlich gelähmt zu werden.

Die russischen Menschenrechtler/innen verlangen nun, was auf jeden Fall Konsens werden sollte: dass von nun an in den Erhalt des Europarats und seiner Standards viel mehr investiert werden müsse und seine diversen Rechtsinstrumente gestärkt werden müssen, von denen zuletzt so viel pathetisch geredet wurde, die aber in ihrer Durchsetzbarkeit vor allem gegenüber autoritären Mitgliedsländern eher stumpf sind. So muss etwa der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Verfahren weit schneller abarbeiten, Urteile prominenter publik machen und ihre Umsetzung bewirken können, wofür er ein deutlich erhöhtes Budget benötigt. Diese Anforderung wird jahrelanges Engagement von Politik, Diplomatie und Zivilgesellschaft verlangen.

Zu erwarten sind hingegen kräftiger Widerstand und weitere Ultimaten: Denn wie die russische Führung haben auch andere große, nicht eben demokratische Akteure in dem Beschluss der PACE vom 24. Juni erlebt, dass der Europarat und zumal das Ministerkomitee im Konfliktfall nachgeben. Und dass Austrittsdrohungen ein patenter Hebel sind, um Sanktionen für Rechtsverletzungen zu vermeiden. Wen die begründete Sorge vor der Entwertung des Europarats durch ein Ausscheiden Russlands und anderer Länder umtreibt, der muss auch dafür Sorge tragen, dass der Europarat diese Werte noch glaubwürdig realisiert. Sonst droht das gemeinsame, das geteilte Recht im europäischen Raum zum halben, noch schwächeren, letztlich unwirksamen Recht zu verkommen.

Stefan Melle
Geschäftsführer DRA

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